Av Christian Lie, sjefstrateg Formue
En spørreundersøkelse utført av Wall Street Journal viser at 45 prosent av amerikanske velgere ikke ønsker å heve gjeldstaket, hvorav tre av fire er republikanere. Hvorfor er dette nå et hett og omdiskutert tema og hva kan konsekvensene bli dersom politikerne ikke kommer til enighet? Under overflaten skjuler det seg samtidig en stadig større og allerede oppblåst gjeldselefant i rommet.
Hva er gjeldstaket?
USA har en selvpåført begrensning på mengden statsgjeld. I takt med at landet stadig må ta opp mer gjeld, er det overlatt til politikerne å bli enige hver gang gjeldstaket må heves.
Før gjeldstaket ble etablert i 1917 godkjente Kongressen økninger i statsgjelden ut ifra spesifikke og konkrete behov. Utbruddet av første og andre verdenskrig førte til at statsgjelden og gjeldstaket måtte økes på mer generelt grunnlag, da det ikke var gjennomførbart å finansiere krigsinnsatsen på et «case by case»-basis. Eksempelvis i 1941 ble gjeldstaket hevet til 65 milliarder dollar, men har etter 102 separate løft i dag nådd 31.400 milliarder dollar.
Fordi amerikanske statsfinanser gjennomgående har gått med underskudd siden 1969 (bortsett fra 1997-2001), har underskuddene blitt finansiert gjennom en økende mengde statsgjeld. Ettersom USA aldri har misligholdt statsgjelden og dollaren er dominerende valuta i verden, har etterspørselen etter amerikanske statsobligasjoner alltid vært tilstrekkelig og staten har alltid kunnet låne nok penger. Utfordringen for den til enhver tid sittende regjeringen, er at budsjettplanene ofte bestemmes i forkant av at finansieringen er sikret, noe som fører til at gjeldstaket derfor blir brukt som pressmiddel fra opposisjonen. Gjerne for å fremtvinge kutt i de offentlige utgiftene.
Presset på politikerne øker
Den amerikanske samlede statsgjelden har nådd 31.739 milliarder dollar, noe som betyr at staten har begynt å tappe av sine kontantreserver. Ifølge finansminister Janet Yellen risikerer de å gå tomme for penger tidlig i juni. Dermed øker presset på politikerne om å bli enige. Innledende samtaler har ikke ført frem og Biden-administrasjonen har sagt nei til republikanernes forslag om et utgiftskutt på 4.800 milliarder dollar, inkludert fjerning av en lang rekke klimatiltak, som motytelse for heving av gjeldstaket i drøyt et år. Den sittende regjeringen løftet gjeldstaket uten store problemer i 2021, men da hadde demokratene flertall i Representantenes hus og Senatet. I dag er det republikanerne som har flertall i Representantenes hus.
USAs statsgjeld (i millioner dollar)
Hvorfor er gjeldstaket så viktig?
Dersom gjeldstaket ikke heves og staten går tom for penger vil i første omgang offentlige funksjoner kunne bli helt eller delvis nedstengt og ansatte ikke motta lønn. Dette kan føre til en økonomisk krise, og vil være spesielt uheldig ettersom resesjonsfaren i USA allerede er høy. Det mange frykter mest er at USA ikke tilbakebetaler sin gjeld når statsobligasjoner forfaller. Ettersom amerikanske statsobligasjoner er en grunnpilar i det globale finansielle systemet, kan mislighold utløse en voldsom finanskrise. Et forvarsel kom i 2011, da USA kom svært nær en kritisk terskel for utbetalinger, noe som bidro til at ratingbyrået Standard & Poor’s nedjusterte USAs kredittverdighet.
Ettersom USA har store offentlige underskudd, er de avhengige av investorenes tillit til landets evne og vilje til å betjene gjelden. Skulle statsgjelden misligholdes for første gang, vil det ikke bare gi enorme ringvirkninger i finansmarkedene, men også begrense den amerikanske statens evne til å finansiere fremtidige underskudd. Mistilliten vil reflekteres i lavere etterspørsel og lavere kurser på statspapirene. Lavere kurser er igjen ensbetydende med høyere renter og finansieringskostnader, som dermed kan utløse en krise for amerikanske statsfinanser.
En amerikansk gjeldselefant i rommet
De siste 50 årene har det amerikanske budsjettunderskuddet i gjennomsnitt vært 3,5 prosent av BNP pr. år. Kongressens budsjettkomite, et partiuavhengig organ, anslår at dette vil øke til i gjennomsnitt 6,1 prosent pr. år det kommende tiåret. The Economist peker på at selv dette kan være ønsketenkning. Prognosen tar nemlig ikke høyde for eventuelle resesjoner, der skatteinntektene faller og trygdeytelsene øker. Samtidig kan utgiftene knyttet til regjeringens klima- og teknologisatsing, samt en videreføring av Trumps skattekutt fra 2017, føre til at underskuddene når 7 eller 8 prosent av BNP innen begynnelsen av 2030-tallet. På dette tidspunktet vil statsgjelden ha oversteget 100.000 milliarder dollar og 250 prosent av BNP. Flere eksperter peker på at situasjonen ikke er bærekraftig, og at det heller ikke finnes enkle løsninger. Kraftige budsjettkutt kan isolert sett utløse resesjoner og ytterligere politisk ustabilitet.
Tegn til frykt i finansmarkedene
Selv om muligheten for gjeldsmislighold på kort sikt i liten grad reflekteres i aksjemarkedet, er det fryktsignaler under overflaten. Hvis investorer ønsker å kjøpe forsikring mot at et land eller et selskap misligholder sin obligasjonsgjeld, kan dette gjøres ved å kjøpe «credit default swaps», eller CDS-er. I dette markedet prises sannsynligheten for amerikansk mislighold i løpet av de neste 12 månedene nær sitt høyeste nivå noensinne, og høyere enn for eksempel i Hellas, Brasil, Mexico og Guatemala.
Har regjeringen en plan B?
Dersom Biden ikke lykkes med å etablere en avtale med republikanerne og risikoen for nedstengning av offentlige funksjoner og eventuelt gjeldsmislighold stiger ytterligere, har det vært spekulasjoner om flere alternative løsninger. En av disse er om administrasjonen hever gjeldstaket uten Kongressens godkjenning ved å ta i bruk det 14. grunnlovstillegget, som tilsier at det aldri skal stilles spørsmål rundt betjening av statsgjelden. Biden har uttalt at dette ennå ikke er et aktuelt alternativ.
Et annet alternativ er om finansdepartementet lager en enkeltstående mynt med pålydende verdi 1.000 milliarder dollar. Dette sees på som urealistisk, men i praksis kunne finansdepartementet plassert mynten på sin konto hos sentralbanken, hvorpå Fed deretter krediterer statens konto med tilsvarende beløp i digitale penger. En slik øvelse er lite sannsynlig fordi det ville undergravd sentralbankens pengepolitiske uavhengighet (pengemengden i USA ville steget med 1.000 milliarder dollar over natten). Et mer realistisk scenario er om partene blir enige om å utsette problemet i noen måneder, for eventuelt å få bedre tid til forhandlinger.
Finansmarkedene kan fremtvinge en løsning
Det er gode muligheter for at politikerne etterhvert blir enige om en løsning for å løfte gjeldstaket for 103. gang siden andre verdenskrig. Risikoen er likevel at de strekker det så langt ut i tid at finansmarkedene begynner å frykte det verste. Dramatikk i aksje-, rente- og/eller valutamarkedene kan utgjøre en så stor trussel for amerikansk økonomi at ingen politikere ønsker å få skylden. Under gjeldstak-dramaet i 2011 falt verdien av amerikanske aksjer på det meste 17 prosent.
At 45 prosent av amerikanerne mener en heving av gjeldstaket ikke er ønskelig, vitner om mangel på kunnskap om konsekvensene som kan oppstå hvis det ikke heves, særlig ved mislighold av statsgjelden. Når presidentkandidat Donald Trump i tillegg oppfordrer sine republikanske meningsfeller å fremtvinge gjeldsmislighold, med mindre store budsjettkutt legges på bordet, øker ikke det sannsynligheten for en konstruktiv løsning på kort sikt. På lang sikt har USA uansett en voksende og alvorlig utfordring med tanke på sine underskudd, gjeld og statsfinanser.
